ABD’NİN PARİS İKLİM ANLAŞMASI SERÜVENİ: ULUSLARARASI HUKUKTA ANTLAŞMALARDAN ÇEKİLME VE ANTLAŞMALARA YENİDEN KATILMANIN DEĞERLENDİRİLMESİ

Görsel: MARKETWATCH PHOTO ILLUSTRATION/GETTY IMAGES, ISTOCKPHOTO

Giriş:

ABD, 2016 yılı yürürlük tarihli küresel ısınmayla mücadele kapsamında iklimin iyileştirilmesini hedefleyen Paris İklim Anlaşması’ndan 4 Kasım 2020 tarihinde resmi olarak ayrılmıştır. Trump’a göre “gaddar” bir uluslararası anlaşma olan Paris Anlaşması ABD’nin ekonomisini ve uluslararası alandaki bağımsızlığını olumsuz yönde etkilediği gerekçesiyle adaletsiz bulunmuş ve senatodaki cumhuriyetçilerin de desteğiyle ABD anlaşmadan çekilme niyetini ortaya koymuştur. ABD hükümetinin bu kararı, başta Çin, Fransa ve Almanya olmak üzere pek çok gelişmiş ve gelişmekte olan devletler tarafından ulusal sera gazı emisyonu azaltım hedeflerini tehlikeye soktuğu[1] ve bunun da anlaşmanın temel hedeflerini gerçekleştirme ihtimalini düşürdüğü nedeniyle eleştirilmiştir. Şimdi ise bir zamanlar küresel iklim lideri olarak ön sıralarda yerini alan ABD gelecek dönem başkanı Joe Biden ile beraber anlaşmadan çekilme sonucu oluşan kötü izlenimi bertaraf etmek, iklim liderliğini elinde tutmak ve küresel iklim işbirliğini sürdürmek maksadıyla anlaşmaya yeniden katılma yönünde adımlar atmaya başlamıştır. Uluslararası sözleşmeler hukuku çerçevesinde devletlerin öngörülen koşullar sağlandığı takdirde anlaşmadan çekilebilmeleri mümkün olduğu gibi anlaşmaya yeniden katılabilmeleri de olanak dâhilindedir. Bununla beraber bahsi geçen iki işlemin etki doğurabilmesi için devletler iç hukuklarında çeşitli gereklilikler öngörmüş ise bu düzenlemeler doğrultusunda çekilmenin veya yeniden katılmanın icra edilmesi gerekecektir. Bu noktada tartışılması lazım gelen hususlardan biri de ABD’nin Paris İklim Anlaşması’na hangi prosedürler uyarınca yeniden katılımının mümkün olduğudur. Bu yazıda öncelikle ABD’nin ilgili anlaşmadan çekilmesine ve uluslararası hukukta çekilme hakkına yer verilecektir. Ardından yeniden katılmaya ilişkin gelişmelerden söz edilecektir. İkinci kısımda ise uluslararası hukukta yeniden katılmanın temeline ve ABD hukukunda kabul gören görüşlere değinilecektir. Son olarak da anlaşmaya yeniden katılmak üzere ABD tarafından izlenmesi gereken yollar değerlendirmeye tabi tutulacaktır. Bunu yaparken ABD’nin iç hukuk düzenlemeleri ve daha önceki pratikleri de dikkate alınacaktır.

I. ABD’nin Paris Anlaşması’ndan Çekilmesi ve Yeniden Katılmaya Yönelik Gelişmeler

a) Genel Olarak Paris Anlaşması

Paris İklim Anlaşması, Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi’ne (BMİDÇS) dayalı olarak 21. Taraflar Konferansı’nda 12 Aralık 2015’te yaklaşık 200 ülkenin de katılımıyla kabul edilmiş olup 4 Kasım 2016 tarihinde de yürürlüğe girmiştir. Bu anlaşma ile taraflar iklim değişikliğinin meydana getirdiği olumsuz etkileri bertaraf etmek üzere gerekli önlemleri alma,  değişikliğin etkilerine uyum sağlama konusunda uluslararası işbirliğine girme ve sürdürülebilir kalkınma gibi uluslararası çevre hukukuna hakim olan prensipler uyarınca gelişmiş ve gelişmekte olan devletler arasında iklim adaletini sağlama misyonunu üstlenmişlerdir. Anlaşmanın 2. Maddesinde temel amaçlar ortaya koyulmuştur. Bunlardan ilki birinci fıkranın a bendinde görüleceği üzere küresel ısınmayı sanayi devrimi öncesine göre olabildiğince 2 derecenin altında tutmaktır. İkincisi ise b bendi uyarınca iklim değişikliğinin oluşturduğu negatif etkilere uyum sağlama kabiliyetini güçlendirmektir. Son olarak da c bendinde sera gazı emisyon azaltımı ve iklim değişikliklerine karşı dirençli kalkınma hedeflerinin başarıya ulaşması maksadıyla istikrarlı finansman akışını gerçekleştirmek yer almaktadır.

b) ABD’nin Paris Anlaşması’ndan Çekilmesi

ABD Obama başkanlığında 29 Ağustos 2016 tarihinde anlaşmayı imzalamış ve anlaşma 4 Kasım 2016 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Ardından 2016 başkanlık seçimleri sonucunda yeni başkan olarak seçilen Donald Trump, 1 Temmuz 2017 tarihinde Paris İklim Anlaşması’ndan çekilmeye yönelik niyetini duyurmuştur.[2] Ancak anlaşmanın ilgili hükümleri çerçevesinde çekilme birtakım zamansal sınırlara tabi olduğundan ABD resmi olarak çekilme bildirimini Birleşmiş Milletler Genel Sekreterliğine ancak 4 Kasım 2019 tarihinde sunabilmiştir.[3] Bunun sonucunda da 4 Kasım 2020 tarihinde yani anlaşmanın ABD açısından yürürlüğe girdiği tarihten 3 yıl sonra resmi olarak ayrılma gerçekleşmiştir.

c) Uluslararası Hukukta ve Paris Anlaşmasında Çekilme Hakkı

Uluslararası anlaşmaların onaylanmasından sonra meydana gelen değişikliklere uyum sağlamanın bir yolu da anlaşmalarda yer alan çekilme hükümleridir. Bu mekanizma özellikle uluslararası hukukun parçalanması (fragmentation) sonucunda ortaya çıkmış ve oluşan yeni hukuk dallarının örneğin insan hakları hukuku, uluslararası ekonomi hukukunun metinlerinde muhtelif düzenlemelere tabi tutulmuştur.[4] Bunun yanı sıra Viyana Antlaşmalar Hukuku Sözleşmesi (VAHS) de çekilmeye dair genel bir hüküm içermektedir.

Madde 54 – Bir andlaşmanın sona erdirilmesi veya bir tarafın çekilmesi aşağıdaki gibi olabilir:

a – andlaşma hükümlerine göre;

b – herhangi bir zamanda diğer akit Devletlerle istişare ettikten sonra bütün tarafların rızası ile.

Yukarıdaki hüküm uyarınca bir devlet ya ilgili anlaşmada çekilmeye dair öngörülen usule uyarak ya da herhangi bir zamanda diğer taraf devletlerle istişare etmek suretiyle hepsinin rızasını alarak anlaşmadan çekilebilecektir.

Paris Anlaşması’nda tarafların çekilme hakları ve koşulları 28. maddede düzenlenmiş bulunmaktadır. Bu hükmün 1. fıkrasına göre taraf devlet, anlaşmanın kendisi bakımından yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 3 yıl sonra herhangi bir zaman içinde, anlaşmanın 26. maddesi uyarınca yediemin olarak kararlaştırılmış BM Genel Sekreterliğine yazılı bir bildirimde bulunarak anlaşmadan çekilebilir. Yine ilgili maddenin 2 fıkrası uyarınca böyle bir çekilme Genel Sekreterlik’ in bildirimi almasından 1 yıl  sonra ya da bildirimde belirtilen bir tarih varsa o tarihin geçmesi ile hüküm ifade edecektir. Bunun yanında 3. fıkra hükmü de Paris Anlaşması’nın dayanağı olan Konvansiyon’dan yani BMİDÇS’ den çekilen bir devletin bu anlaşmadan da çekilmiş sayılacağını ortaya koymaktadır. Sonuç olarak, anlaşmanın tarafların anlaşmaya katıldıktan hemen sonra çekilmesine olanak tanımadığı açıkça görülecektir.

d) ABD Tarafından Takip Edilen Prosedürler

Çekilmede izlenen yollara değinmeden önce ABD hukuk sisteminde uluslararası anlaşma tiplerine göz atmak faydalı olacaktır. Zira anlaşmayı sona erdirme veya çekilme için izlenmesi gereken yollar anlaşmanın tipine bağlı olarak farklılık arz edecektir. ABD hukukunda uluslararası anlaşmalar, icrai anlaşmalar (“executive agreements”) ve antlaşmalar (“treaty”) olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.[5] Antlaşmalar senatodaki üyelerin 2/3 çoğunluğunun tavsiyesi ve kararına mukabil Başkan’ın onayı ile yürürlüğe girebilmekte iken genel olarak icrai anlaşmalar ise senatonun tavsiyesine ve onayına ihtiyaç olmaksızın yalnızca Başkan’ın imzası ve onayı ile yürürlüğe girme kabiliyetine sahiptirler. [6]Bu açıdan bakıldığında ABD, Başkan Obama’nın imzası ile anlaşmaya dahil olduğundan Paris İklim Anlaşması’nın ABD’nin uluslararası anlaşmalar sisteminde icrai anlaşmalar kategorisine girdiği söylenecektir. [7]Diğer yandan bir uluslararası anlaşmanın hangi şekilde yürürlüğe girdiğinin anlaşmadan çekilme amacıyla uygulanacak prosedürler üzerinde de etkiye sahip olduğunu söylemek gerekecektir. Dolayısıyla icrai anlaşmalar söz konusu olduğunda, Başkan senato ve kongreden bağımsız olarak devleti anlaşmaya dahil etme yetkisine sahip olduğundan onların onayına gerek duymaksızın tek taraflı olarak devleti anlaşmadan çekebilecektir. Nitekim, mevcut olayda da her ne kadar anlaşmadan çekilmeye yönelik niyet 2017’de ilan edilmiş olsa da anlaşmanın ABD açısından yürürlüğe girdiği tarih olan 4 Kasım 2016’dan tam 3 yıl sonrasında yani 4 Kasım 2019’da Trump bu hususta sahip olduğu bağımsız yetkiye dayanarak tek taraflı bir şekilde çekilme bildirimini Genel Sekreterlik’e sunmuştur.  Ardından anlaşmanın 28. madde hükmünün 2. fıkrası uyarınca da bu bildirim 4 Kasım 2020’de hüküm ifade etmiş ve ABD resmen anlaşmadan çekilmiştir.

e) Çekilmenin Nedenleri ve Bunun Sonuçları

Çekilmenin başlıca nedenleri arasında anlaşmanın ilgili maddelerinin özellikle ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluk, sürdürülebilir kalkınma ilkelerinin de gereği olan finansal dayanışma hükümlerinin Amerikan servetinin acımasızca diğer devletlere paylaştırılmasını öngördüğü gösterilmektedir. Ayrıca anlaşmanın Amerikan enerji endüstrisini baltaladığı[8] ve devletin bağımsızlığına halel getirdiği de iddia edilmiştir. Bunun yanında çekilmenin ilgili anlaşmanın temel hedefleri üzerinde oluşturduğu etkilere de değinmek gerekecektir. Güçlü bir devlet olan ABD anlaşmadan çekilince iklimin iyileştirilmesine yönelik finansal yardıma muhtaç olan devletlerin de anlaşmadan ayrılma ihtimalleri kuvvetlenmektedir. Bu da anlaşmanın evrenselliğine zarar verdiği gibi hedeflerinin de etkisiz kalmasına yol açacaktır. Zira öngörülen hedefler uluslararası işbirliğini gerektirmektedir. [9]

f) Yeniden Katılma Sürecine Dair Gelişmeler

Gelecek dönem başkanı Joe Biden’ın ABD’nin anlaşmadan resmen çekildiği 4 Kasım 2020 tarihinde twitter hesabından 77 gün içerisinde anlaşmaya yeniden katılacağını duyurduğu görülmektedir. Bu konuda anlaşmadan çekilmeden hemen sonra anlaşmaya tekrardan katılımın mümkün olup olmadığı, yeniden katılım mümkün ise bunun ne şekilde olacağı soruları gündeme gelmektedir. Aşağıdaki bölümde öncelikle uluslararası hukukta yeniden katılma müessesi incelenecek ardından söz edilen soruların yanıtlarına yer verilecektir.

II. Uluslararası Anlaşmalarda Yeniden Katılma

Anlaşmadan çekilme konusunda uluslararası sözleşmeler hukukunun temel metni VAHS’da açık bir düzenleme olmasına karşın anlaşmaya yeniden katılma hususunda özel bir hüküm öngörülmemiştir. Buna karşın devletlerin uluslararası hukukun bağımsız süjeleri olarak özgür iradeleri ile anlaşmalara taraf olma, yükümlülük altına girme haklarının saklı olduğu dikkate alındığında çekildikleri anlaşmada veya bağlı oldukları diğer metinlerde aksi öngörülmedikçe ilgili anlaşmaya tekrardan katılabilecekleri söylenecektir. Bazı anlaşmalar – özellikle bir organizasyonun kurucu metni olanlar – yeniden katılmayı belirli şartlara tabi tutmuş olabilir. Örneğin Avrupa Birliği Antlaşması Birliğe ve dolayısıyla antlaşmaya yeniden taraf olabilmeyi Birliğe üye olmayı düzenleyen 49. Maddedeki prosedürlere bağlı kılmıştır. Yine diğer akit devletlerin rızalarının alınması ile yeniden katılmanın mümkün olabileceği de öngörülmüş olabilir.

ABD uluslararası anlaşmalar sisteminde, icrai anlaşmalara katılma yönünden bir değerlendirme yapılacak olunursa icrai anlaşmaların tiplerine göre yeniden katılma prosedürünün değişeceği söylenecektir. Bu bakımdan salt icrai anlaşmalar ile çerçeve sözleşmeye dayalı icrai anlaşmalara yeniden katılma kongrenin onayına ihtiyaç olmaksızın Başkanın onayıyla gerçekleşebilecektir. Fakat kongrenin onayına bağlı yapılan icrai anlaşmalarda senatonun onayına ihtiyaç olup olmadığı meselesi tartışmalıdır. Hakim görüşe göre senatonun önceki onayı halen geçerliliğini sürdürdüğünden tekrardan onay almaya gerek kalmadan Başkan anlaşmaya yeniden katılabilmektedir. Bu görüşe dayanak olan olayda 40. ABD Başkanı Ronald Reagan UNESCO anlaşmasından 1984 tarihinde çekilmiş, Bush ise 2003 yılında orijinal kongre onayına dayanarak anlaşmaya yeniden katılmıştır.[10]

III. Paris Anlaşması’na Yeniden Katılmanın Değerlendirilmesi

Paris Anlaşması’nda ise yeniden katılmaya ilişkin çeşitli kısıtlamalar veya yasak getiren özel bir düzenleme bulunmamaktadır. Bunun yanında Paris İklim Anlaşmasının da BMİDÇS’e dayalı bir icrai anlaşma olduğu gözetildiğinde Başkan Biden’ın kongrenin onayına gerek kalmadan anlaşmaya tek taraflı olarak yeniden katılabileceği söylenecektir. Anlaşmanın 21. maddesi gereğince anlaşmaya tekrardan katılmaya ilişkin onay kararı Genel Sekreterliğe sunulduktan 30 gün sonra anlaşma ABD için tekrardan yürürlüğe girecektir. [11]

Aynı zamanda ABD, yeniden katılma sürecinin bir parçası olarak anlaşmanın 4. maddesinin 2. Fıkrası gereğince taraf devletlerin her 5 yılda bir hazırlamakla yükümlü oldukları ulusal katkı beyanını da sunacaktır.[12] Böylece diğer devletlerle küresel durum değerlendirme zirvelerinde bir araya gelebilecek ve kendisininki de dâhil tüm raporları inceleyebilecek, gidişata yönelik çözüm üretebilecektir.

Sonuç:

Dünyanın en büyük ikinci sera gazı yayıcısı olan ABD’nin iklim değişikliğinin meydana getirdiği olumsuzlukları önleme amacıyla akdedilmiş ilk küresel çapta anlaşmadan ayrılması küresel iklim yönetiminde liderlik açığı doğurarak çeşitli çevreler tarafından tepkilere maruz kalmıştır. Pek çok devlet ve çevrenin korunmasına dair organizasyon ABD’nin anlaşmaya tekrardan katılması yönünde çağrılarda bulunmuştur. Bunun üzerine 2020 Başkanlık seçimlerinde gündeme gelen Joe Biden’ın anlaşmaya yeniden katılmaya dair açıklamaları ise bir umut kaynağı olmuştur. Bu noktada cevabı aranan sorulardan biri de ABD’nin Paris Anlaşması’na Başkan Joe Biden’ın tek taraflı onayı ile tekrardan katılımının mümkün olup olmadığıdır. Öncelikle ifade edilmelidir ki tüm dünya için ciddi bir sorunu konu eden bu anlaşma, amacında başarıya ulaşılabilmesi için yeniden katılmaya dair ne bir yasak getirmiştir ne de bir koşul öngörmüştür. Buna ek olarak Paris Anlaşması, ABD uluslararası anlaşmalar sisteminde çerçeve sözleşmeye dayalı icrai anlaşmalar kategorisinde yer aldığından Başkan hem bu anlaşmadan çekilirken hem de yeniden katılırken senatonun onayına gerek duymayacaktır. Tüm bunlardan hareketle Joe Biden’ın selefinin çekildiği anlaşmaya tek taraflı onayıyla yeniden katılımı pek tabi mümkün olacaktır.

[1] Dai, H., Zhang, H.-B., Wang, W.-T., 2017. The impacts of U.S. withdrawal from Paris Agreement on the carbon emission space and mitigation cost of China, EU and Japan under constraints of global carbon emission space. Adv. Clim. Change Res. 8 (4) https://doi.org/10.1016/j.accre.2017.09.003.

[2] Smilowitz, Elliot (June 1, 2017). “Trump: We are getting out of Paris climate deal”. The Hill. Archived from the original on June 5, 2017. Retrieved June 1, 2017.

[3] McGarth, Matt (November 4, 2020). “Climate change: US formally withdraws from Paris agreement”. BBC. Retrieved November 8, 2020.

[4] Christina Binder (2012). Stability and Change in Times of Fragmentation: The Limits of Pacta Sunt Servanda Revisited. Leiden Journal of International Law, 25, pp 909-934 doi:10.1017/S0922156512000507, p.922

[5] Congressional Research Service Report RL32528, International Law and Agreements: Their Effect upon U.S. Law, by Michael John Garcia.

[6] Congressional Research Service Report, age, s.3

[7] Woolaver, Hannah, From Joining to Leaving: Domestic Law’s Role in the International Legal Validity of Treaty Withdrawal (March 14, 2019). European Journal of International Law, Volume 30, Issue 1, February 2019, Pages 73–104. P.81

[8] TWH (The White House), 2017. Statement By President Trump on the Paris Climate Accord. https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/01/ statement-president-trump-paris-climate-accord.

[9] Hai-Bin Zhang, Han-Cheng Dai, Hua-Xia Lai, Wen-Tao Wang, U.S. withdrawal from the Paris Agreement: Reasons, impacts, and China’s response, Advances in Climate Change Research, Volume 8, Issue 4, 2017, Pages 220-225,

ISSN 1674-9278, https://doi.org/10.1016/j.accre.2017.09.002. (http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1674927817301028)

[10] Hathaway, Oona. 2020, October 6. Reengaging on Treaties and Other International Agreements (Part II): A Path Forward. Retrieved from https://www.justsecurity.org/72690/reengaging-on-treaties-and-other-international-agreements-part-ii-a-path-forward/

[11]  Ibid.

[12] The Paris Agreement and NDCs. 2020. Retrieved from https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/the-paris-agreement/nationally-determined-contributions-ndcs