Avrupa Birliği Müktesebatı Fasılların Bloke Edilmesi – Süreç ve Sebepler
Giriş
2002 yılı Aralık ayında düzenlenen Kopenhag Zirvesi’nde, “Avrupa Komisyonu’nun raporu ve önerisi doğrultusunda, Türkiye’nin Kopenhag siyasi kriterlerini yerine getirdiğine kanaat getirilirse, 2004 Aralık ayında düzenlenecek olan Avrupa Konseyi Zirvesi’nde, Avrupa Birliği Türkiye ile katılım müzakerelerini gecikmeksizin başlatacaktır” kararına varılmıştır. Avrupa Konseyi, Komisyon’u gözden geçirilmiş Katılım Ortaklığı Belgesi’ne ilişkin öneri sunmaya ve yasal uyum sürecini (process of legislative scrutiny) hızlandırmaya çağırmıştır. Buna ek olarak, Türkiye-AB gümrük birliğinin genişletilmesi ve derinleştirilmesine karar verilmiştir.
Türkiye’nin AB’ye katılım müzakereleri 3 Ekim 2005 tarihinde başlamıştır. Aynı tarihte, müzakerelerin usul ve esaslarını belirleyen “Müzakere Çerçeve Belgesi” de kabul edilmiştir. Türkiye’nin AB üyeliği, fasıllar olarak bildiğimiz başlıklardaki kapanış kriterlerinin yerine getirilmesiyle gerçekleşecektir. Toplamda 35 tane olan fasılların kapatılması, üye olmak isteyen bir ülkenin ilgili başlıklara ilişkin düzenlemelerde AB ülkelerinin standartlarına ulaşması anlamına gelmektedir. AB müktesebatı (acquis communautaire), temel AB anlaşmalarında ve diğer yardımcı hukuk kaynaklarında (tüzük, karar, yönerge vs.) yer alan kural ve kurumlar bütününü ifade etmektedir. Dış ilişkiler, güvenlik ve adalet, serbest dolaşım, gümrük birliği, çevre koruması, eğitim ve araştırma gibi konular AB müktesebatı içinde yer alan konulardır. Fasılların iki temel amacı bulunmaktadır. Bunlardan ilki, üye olmak isteyen ülkenin üyelikle birlikte AB’ye adapte olmasının kolaylaştırılması ve üyeliği mümkün kılan yapısal reformların başarıyla sonuçlandırılması. İkincisi ise, AB’nin bütünlüğünün yeni üye ülkelerin katılımlarıyla bozulmaması ve eski üye ülkelerin yeni katılımdan dolayı zarar görmemeleridir.
AB Müktesebatı ve Fasıllar
AB’ye üye olmak için Türkiye, AB müktesebatının 35 faslından 33’ü ile ilgili Avrupa Komisyonu ile müzakereleri başarıyla tamamlamalıdır. ’34-Kurumlar’ ve ’35-Diğer Konular’ fasılları müzakerelerin en son aşamasında ele alınmaktadır ve bunlar üzerinde müzakere gerçekleştirilmez. Müzakerelerin tamamlanmasından sonra üye ülkeler, oybirliğiyle Türkiye’ni AB üyeliğine kabul edilmesine karar vermelidirler. Türkiye’nin AB müktesebatına uyum programı 17 Nisan 2007’de yayımlanmıştır. Söz konusu program, katılım müzakerelerinde izlenmesi gereken uyum çabaları kapsamında, 2007-2013 döneminde yapılması gereken mevzuat değişikliklerine ilişkin bir yol haritası niteliği taşımaktadır.
2018 yılı itibariyle, 16 fasıl açılmıştır ve süreç içinde bloke edilen 17 fasıldan 14’ü hala dondurulmuş haldedir. Sadece bir fasıl, ‘Bilim ve Araştırma’, geçici olarak kapatılmıştır. Ayrıca 5 fasılda 7 kapanış kriterinin yerine getirildiği AB Komisyon’u tarafından yazılı olarak teyit edilmiştir. Sonuç olarak, günümüzde müzakereye açılmayan 3 fasıl kalmıştır.
14 fasıl AB Konseyi ve Güney Kıbrıs Rum Yönetimi’nin (GKRY) siyasi nitelikli engellemeleri nedeniyle bloke edilmiş durumdadır. 11 Aralık 2006 tarihli AB Genel İşler ve Dış İlişkiler Konseyi’nde alınan karar uyarınca, AB-Türkiye Ortaklık Anlaşması’nın Ek Protokolü’nün uygulanması, 8 fasıl için açılış kriteri ve diğer tüm fasıllar için ise kapanış kriteri olarak belirlenmiştir. Bu nedenle ‘Bilim ve Araştırma’ faslından sonra müzakerelere açılan hiçbir fasıl, geçici olarak dahi kapatılamamıştır.
Söz konusu kararda, “Türkiye, gümrük birliğini Kıbrıs da dâhil olmak üzere on üye ülkeyi kapsayacak şekilde genişleten AB-Türkiye Ortaklık Anlaşması’nın Ek Protokolü’nde yer alan taahhütlerini yerine getirene kadar Konsey, Türkiye’nin Kıbrıs Cumhuriyeti’ne getirdiği kısıtlamalarla ilgili 8 faslın müzakerelerinin askıya alınmasına ve diğer fasılların kapanmamasına karar vermiştir” ifadesi yer almaktadır.
2010-2013 arasında bir duraklama dönemi olmuştur. Bu süreçte hiçbir fasıl açılmamıştır, fakat 2013 sonrasında fasılların açılmasına tekrar devam edilmiştir. ‘Pozitif Gündem’ çerçevesinde 8 fasıla ilişkin olarak çalışma grupları oluşturulmuştur. Bunlar, ‘3-Hizmet Kurma Hakkı ve Hizmet Özgürlüğü’, ‘6-Şirketler Hukuku’, ‘10-Bilgi Toplumu ve Medya’, ‘18-İstatistik’, ‘23-Yargı ve Temel Haklar’, ’24-Adalet, Özgürlük ve Güvenlik’, ‘28-Tüketici ve Sağlık Koruması’ ve ‘32-Mali Kontrol’ fasıllarıdır. Pozitif Gündem açılış toplantısı 17 Mayıs 2012 tarihinde Ankara’da Genişleme ve Avrupa Komşuluk Politikası Komisyon Üyesi Stefan Füle’nin katılımıyla gerçekleşmiştir. Bugüne kadar yapılan çalışma grupları toplantıları sonucunda, Türkiye tarafından, açık olan üç fasılda (Şirket Hukuku, Tüketici ve Sağlık Koruma ve Mali Kontrol bölümleri) bulunan toplam dört kapanış kriterini gerçekleştirdiği teyit edilmiştir.
AB ve Üye Ülkeler tarafından Bloke Edilmiş Fasıllar
AB Konseyi, Türkiye’nin liman ve havaalanlarını 2006 yılında GKRY’den gelen trafiğe açmayı reddetmesinin ardından 8 faslın açılmasını dondurmuştur. Konsey’in 2006 tarihinde aldığı 8 faslın açılmaması kararı 2009 tarihinde yeniden gözden geçirilmiştir. GKRY, bu toplantıda Türkiye’ye ek bazı yaptırımlar uygulanmasını talep etmiş ancak bu talepler diğer üye devletlerce uygun bulunmamıştır. Bunun üzerine GKRY, tek taraflı bir deklarasyon ile 6 faslı bloke edeceğini açıklamıştır ve bu blokesini kaldırmasını, ilişkilerin normalleşmesi şartına bağladığını beyan etmiştir.
Müzakereler resmen donmuş değildir. Avusturya resmen dondurmayı 2016 yılında önermiştir ama bu kabul görmemiştir. AB’nin kararı şu an için yeni başlık açmamak yönündedir. Ama bu müzakerelerin resmen dondurulduğu anlamına gelmemektedir. 2016 yılının Haziran ayından bu yana yeni başlık açılmamıştır. 14 fasıl üzerinde Kıbrıs meselesi ile bağlantılı olarak blokajlar bulunmaktadır. Kıbrıs’ta bir çözüm sağlanması, Türkiye’nin komşularıyla olan ilişkilerinin yanı sıra, AB’ye tam üyelik sürecine de olumlu katkı sağlayacaktır. Ancak müzakerelerde tek engelleyici unsur Kıbrıs meselesi değildir. AB’nin entegrasyon kapasitesi, AB’nin iç krizleri nedeniyle genişlemenin yavaşlaması ve güvenlik ortamının bozulması, müzakerelerin bu durumda olmasının başlıca nedenlerdir. Tüm bu unsurlar da müzakerelerin sonuçlanmasını engellenmiştir. Öte yandan Kıbrıs meselesinde Cenevre’de görüşmeler devam etmektedir. Buradan olumlu bir sonuç çıkarsa ve gümrük birliği güncellemesi olursa, açılamayan fasılların en azından bazılarının açılması söz konusu olabilecektir.
Bir fasılda AB politikalarına uyum gerçekleşmişse o fasıl kapatılmaktadır. Yani faslın kapatılması, ilgili fasılda gerekli düzenleme ve iyileştirmenin yapılması anlamına gelmektedir. Fakat AB Konseyi’nin 2006’da verdiği karar, doğrudan 8 faslın açılmaması ve hiçbir faslın da geçici olarak kapatılmaması anlamına gelmemektedir. Kıbrıs meselesi dolayısıyla, açılmış olan bazı müzakere fasılları kapatılamamakta veya bazı fasıllar müzakerelere açılamamaktadır. AB’ye 2004’te 10 yeni ülke üye olunca, gümrük birliği gereği Türkiye’nin gümrük alanını bu yeni ülkeleri de içerecek şekilde genişletmesi istemiştir. Sorun da burada başlamaktadır çünkü bu 10 yeni ülke içerisinde GKRY de bulunmaktadır. Türkiye, GKRY’den gelen taşıtlara limanlarını ve havalimanlarını açmamaktadır. AB ise sınırların bütün üye devletlere, GKRY dahil, açılmasının gerekliliğini belirterek aksi bir durumun gümrük birliğinin ihlali olacağını belirtmektedir. Açılmaması kararlaştırılan 8 fasıl da gümrük birliği ile ilgili gördükleri fasıllardır. Buna ek olarak GKRY’nin yukarıda bahsedildiği gibi tek taraflı olarak bloke ettiği 6 fasıl daha var. Bu durum müzakere sürecinde filli bir ilerlemeyi engellemektedir.
Sonuç
Anlaşılacağı üzere, Türkiye’nin AB’ye üyeliği meselesinin gümrük birliği üzerinden konuşulması gerekmektedir. Şöyle ki, müzakerelerin önündeki en büyük engellerden birisi gümrük birliğinin, bir AB üyesi ülke olan GKRY’ye de uygulanmasının ön şart olarak sunulması ve çözüme ilişkin olarak sunulan kimi önerilerin kabul edilmemesidir. Örneğin 2009’da Kıbrıs meselesi müzakere edilirken Türkiye’nin önerisi İzmir Limanı’nın GKRY gemilerine açılmasına karşılık olarak, KKTC kalkışlı uçuşların uluslararası trafiğe açılmasıydı. Fakat bu öneri GKRY tarafından kabul görmemiştir.
Kıbrıs meselesi çözülmeden GKRY’nin AB’ye üye olması, Türkiye’nin üyeliğini baltalamaktadır. Dondurulmuş fasıllar tekrar müzakereye açılmamakta, GKRY’nin ulusal çıkarlarının öne çıkması Türkiye’nin aleyhine zemin hazırlamaktadır. AB üye ülkelerin birçoğunda, son yıllarda yükselen sağ-popülist siyaset ve söylemler de Türkiye karşıtlığını köreltmiş, üyelik süreçlerini yavaşlatmıştır. Buna ek olarak ise imtiyazlı ortaklık tartışmaları devam etmektedir. Günümüzde ise Türkiye-AB ilişkileri ağırlıklı olarak Schengen üyesi ülkelere girişte Türk vatandaşları için talep edilen vize muafiyeti ve mültecileri iade anlaşması üzerinden devam etmekte ve müzakere fasıllarına odaklanılması gündemin alt sıralarında yer almaktadır.
