Ticari Savaşların Lehine ve Aleyhine İleri Sürülen Hukuki Görüşler
Giriş:
Günümüz küreselleşmiş dünyasının bir sonucu, ekonomilerin dünya genelinde birbirleriyle bağlantılı ve dolayısıyla bağımlı olmasıdır. Bunun en belirgin örneği bu günlerde geçirmiş olduğumuz ve dünya çapında yayılan Covid-19 salgınından dolayı yaşanan ekonomik krizdir.[1] Finansal krizler karşısında ise devletler ekonomik yapılarına bağlı olarak farklı politikalar tercih etmektedirler.[2] Ülke ekonomisinin daha çok dış ticarete bağlı olan Çin ve Almanya gibi ülkeler serbest ticareti savunmaktadır.[3] Buna karşılık ABD ve İngiltere gibi devletler korumacılık politikasına yönelmektedir. Söz konusu korumacılık politikası iç piyasayı güçlendirmek için devletin başvurduğu devlet müdahaleleri olarak anlaşılmalıdır.[4] Bu anlamda küresel çapta dış ticareti en çok etkileme gücüne sahip olan büyük devletler Çin ve ABD’dir. Özellikle bu iki ülkenin korumacılık önlemleri Ticaret Savaşları’nda diğer ülkeleri olumsuz etkilemiştir.[5]
Fakat Ticaret Savaşı olarak nitelendirdiğimiz eylem salt bu müdahalelerden oluşmamaktadır. Burada belirleyici olan faktör bir eyleme karşı bir diğer devletin gösterdiği misillemedir. Örneğin Çin’in ucuz mal ihracatlarına tepki olarak 22 Ocak 2018’de ilk kez Trump yönetimi, çamaşır makineleri ve solar panellerinde gümrük vergisi artımına gitmiştir. 1 Mart 2018’de ise çelik ve alüminyum gümrük vergilerini yükselterek sadece Çin’e karşı değil aynı zamanda Avrupa Birliği’ne (AB) karşı da cephe almıştır. Buna karşın 2 Nisan 2018’de Çin, bu uygulamalara tepki olarak 180 Amerikan ürününe cezai gümrük vergisi uygulamıştır. AB de tepkisiz kalmayarak, 22 Haziran 2018’de ABD’den ithal edilen birçok ürünün gümrük vergisini yükseltmiştir. İşte karşılıklı gelişen bu vergi artırımı uluslararası boyutta bir Ticaret Savaşına dönüşmüştür.[6]
Yazının ilerleyen bölümlerinde Dünya Ticaret Örgütü’nün (WTO) kuralları çerçevesinde Ticaret Savaşlarının uluslararası hukuka uygunluğu incelenecektir. Bunun için ilk aşamada WTO’nun belirlemiş olduğu ticaret kuralları açıklanacaktır. Ardından bu kuralların ülkeler nezdinde etkisi ele alınacaktır. Son olarak ise tüm bu bilgiler ışığında Ticaret Savaşları’nın hukuka uygunluğu incelenecektir.
Dünya Ticaret Örgütü Rejimi Işığında Küresel Ticaret
20. yüzyılın başlarında yaşanan Büyük Buhran’ın ardından 1948 yılında uluslararası ticaret engellerini en aza indirmek amaçlı Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT) yürürlüğe konmuştur.[7] Şimdiki Dünya Ticaret Örgütü’nün (WTO) bir ön oluşumu olan bu anlaşma, ihracat için gümrük kotaların belirlenmesini ve devlet sübvansiyonlarının önemli ölçüde kaldırılmasını öngörmektedir.[8] WTO’ya üye devletler bu anlaşmaya taraf olarak hak ile yükümlülükler arasında bir denge sağlamaktadır. Bir taraftan devletler, diğer üye devletlerin sağladığı ayrıcalıklardan ve kurallara uyma taahhüdünde bulunan devletlerin güvenliğinden yararlanmaktadır. Diğer taraftan ise devletler kendi pazarlarını açma ve kurallara uyma yükümlülüğü içine girmektedir.[9] WTO’nun temel ilkeleri olan “en çok kayrılmış ülke tarifesi” (most-favored-nation-treatment) ile “ayrımcılık yasağı” (non-discrimination) uluslararası ticaretin de temelini oluşturmaktadır.[10] Bu ilkeler siyası ya da kültürel ortaklıklar nedeniyle bir ülkeye tanınan gümrük veya yatırım imtiyazlarının ya da ticari imtiyazların WTO’ya üye olan diğer devletler için de geçerli olacağını ifade etmektedir. Diğer yandan başka bir ülkeden gelen bir ürünün devlet sınırları içinde ulusal ürünlere nazaran daha dezavantajlı bir şekilde pazara sunulmasını da engellemektedir. [11] Bunun yanı sıra WTO’ya üye devletler, GATT’ın II. maddesi gereğince katalogda belirlenen gümrük vergilerinin azami sınırını aşmama yükümlülüğü altına girmektedirler. Böylelikle bir nevi küresel çapta ekonomik güçlerin dengelenmesi hedeflenmiştir.[12]
GATT Hükümlerinin Bağlayıcılığı ve İcrası
WTO Anlaşmaları ve GATT hükümleri içerisinde devletlere doğrudan etkisi bakımından bir hüküm bulunmamaktadır.[13] Bu nedenle GATT hükümleri, uluslararası sözleşme hükmü niteliği gereğince her bir üye devletin ulusal hukuk kuralları çerçevesinde etki gösterir. Örneğin Türk Hukukuna göre uluslararası sözleşmeler Anayasa’nın 90.maddesi gereği kanunlar ile eşdeğer tutulmuştur.[14] Her ne kadar söz konusu hükümler doğrudan etki göstermeseler bile, üye devlet için uluslararası hukuk anlamında bağlayıcı niteliktedir.[15] Bu bağlayıcılığın kuralların icrası bakımından çeşitli sonuçları beraberinde getirmektedir. Bu anlamda kuralların infazı için WTO çerçevesinde bir uyuşmazlık çözüm sistemi kurulmuştur.[16] Bu sistem dahilinde her bir üyenin başvuru hakkı saklı olmak üzere 3 ila 5 kişilik bir panel ve temyiz makamı (Appellate Body) oluşturulmuştur. Herhangi bir uyuşmazlık karşısında bu merciler uyuşmazlık konusu olay ile ilgili rapor ve görüşlerini sunmaktadır. Nihai bir şekilde hukuki bağlayıcılık kazanabilmesi için ise bu raporların Uyuşmazlık Çözüm Organı (DSB) tarafından onaylanması gerekir. WTO kurulmadan önceki dönemin aksine, bir Uyuşmazlık Çözüm sürecinin başlaması için devletler arasında bir konsensüs aranmamaktadır. Dolayısıyla küresel ekonomide daha güçsüz olan ülkeler de uyuşmazlık çözüm yoluna başvuru imkanı yakalamışlardır.[17]
GATT hükümlerine veyahut başkaca WTO Anlaşmaları’na karşı gerçekleşen bir hak ihlali söz konusu olduğunda öncelikle devlete ihlali ortadan kaldırması için süre tanınır. Üye devlet bu süre içerisinde harekete geçmez ise, tazminata mahkum edilir. Fakat buradaki tazminat klasik tazminattan farklı olarak genellikle kendini ticaret engellerinin hafifletilmesi şeklinde ortaya koymaktadır. Yani gümrük vergi tarifesi, ihracat kota artırımı gibi yaptırımlara başvurularak serbest ticaret ilkelerin desteklenmesi amaçlanmaktadır.[18] Varılan karara tekrar uyulmadığı takdirde ise hak iddia eden üye “karşı önlem” almak için DSB’ye başvurabilmektedir. Ancak bu ihtimalde sadece başvuran devletin karşı önlem alma yetkisi saklıdır.[19]
Görüldüğü üzere WTO’nun amacı küresel ekonomide eşitliği muhafaza etmektir. Bunun için olası bir ihlale karşı öngördüğü yaptırımlar arasında karşı önlem alma imkanını da sağlamış bulunmaktadır. Birinci aşamada ön gördüğü ticaret engellerinin hafifletilmesi mağdur olup olmadığına bakılmaksızın tüm üye devletlere uygulanırken, karşı önlem sadece iki devlet arasında etki göstermektedir. Böylelikle ticaret savaşlarından doğan misillemelerden olumsuz etkilenen zayıf ekonomiler korunmaya çalışılmıştır.
Ticaret Savaşlarının Uluslararası Hukuka Uygunluğu
Yukarıda bahsi geçen vergi artırımı misillemelerinde Trump yönetiminin etkin bir rolü vardır. Öyle ki, özellikle çelik ve alüminyum gümrük vergilerine getirilen vergi artışı uluslararası camiada büyük yankı yaratmıştır.[20] Bunun yanı sıra ABD, Meksika ve Kanada’yı vergi artırımı politikasından da muaf tutmuştur. Bu itibarla, GATT hükümlerinde belirlenmiş gümrük tarife sınırlarını aşmakla kalmamış aynı zamanda “en çok kayrılmış ülke tarifesi” ilkesini de ihlal etmiş gözükmektedir.[21]
Her ne kadar Trump yönetimi uyguladığı gümrük vergisi artımıyla GATT hükümlerini ihlal edecek nitelikte davranışlar sergiliyor olsa da aynı sözleşmede yer alan hukuka uygunluk nedenlerine dayanarak eylemlerinin uluslararası hukuka aykırı düşmediği iddiasında. Peki bu mümkün mü?
ABD Ticaret Bakanlığı (Department of Commerce) Ocak 2018’de sunduğu raporlarında çelik ve alüminyum ithalatının ABD’nin ulusal güvenliğini tehdit etmeye elverişli olduğu kanaatine ulaşmıştır.[22] Bu tehdidi önlemek amacıyla bakanlık, ithal edilen ürünlere gümrük vergilerini yükseltme ve sayısal sınırlar getirmeyi tavsiye etmiştir. Yukarıda da belirtildiği üzere kural, ABD’nin de taraf olduğu GATT hükümlerinde belirtilen gümrük vergilerini uygulamaktır. Aynı zamanda her üye devlet diğer devletlere karşı aynı muameleyi sergilemek zorundadır. Fakat GATT’ın XX. maddesinde bir takım hukuka uygunluk nedenleri bulunmaktadır. Bunların arasında kamu sağlığı ya da ulusal mülkiyet gibi hususlar yer almaktadır. Aynı maddede getirilen kısıtlamalar için iki prensip benimsenmiştir: Birincisi, ticareti kısıtlayıcı önlemler salt birtakım devletleri hedef alarak keyfi uygulamaya yer açmamalıdır. İkincisi ise, bu önlemlerin “üstü kapalı sınırlamalar”, yani hiçbir gerekçe gösterilmeyen sınırlamalar, olmaması gerektiğidir.[23] Anılan prensipler sayesinde devletlerce alınan önlemlerin orantılı bir çerçevede kalması hedeflenmiştir. Ancak ne yazık ki ABD tarafından ileri sürülen kamu güvenliğinin tehdit altında olduğu iddiası bu madde kapsamında değil GATT’ın XXI. maddesinde yer alan “güvenlik istisnası” (security exceptions) kapsamında değerlendirilmelidir. Böylelikle orantılılık ilkesinin bir görünümü olarak anlaşılan söz konusu prensipler de kapsam dışı bırakılmış olmaktadır.
GATT madde XXI hükmü oldukça tartışmaya açık bir hükümdür ve birçok üye devlet tarafından sıkça eleştiriye maruz kalmıştır. Madde metni içerisinde bulunan çokça yoruma açık terimler kafalarda soru işareti bırakmaktadır. Şöyle ki, GATT madde XXI (b) iii’ye göre
“(iii) Uluslararası alanda gelişen savaş hali ya da başkaca ciddi krizlerin varlığı halinde, b) üye devletin kanaatine göre esaslı güvenlik menfaatlerin korunması zorunlu ise, alınan önlemlerde GATT hükümleri engel değildir.”
Sözleşmede yer alan “esaslı güvenlik menfaatleri” yani “essential security interests” teriminin nasıl yorumlanması gerektiği ile ilgili madde metninde herhangi bir dayanak verilmemiştir. Aynı şekilde “başkaca ciddi krizler” denildiğinde ne gibi krizlerden bahsedildiği anlaşılmamaktadır. ABD yaptığı açıklamada çelik ve alüminyum ithalatın savunma sanayisi için bir tehdit oluşturduğunu iddia etse de bu korumacılığa hangi krize dayanarak başvurduğu meçhuldür.[24]
İlgi çekici ve tartışmaya yol açan asıl unsur ise milli güvenliği korumak için alınan zaruri önlemlerin devletin kendi kanaatine bırakılmış olmasıdır. “Self-judging clause” olarak da nitelendirilen bu hüküm kimi yazarlara göre ancak hakkın kötüye kullanılması halinde Appellate Body tarafından denetime tabi tutulabiliyor,[25] kimileri için ise hiçbir sınırlamaya tabi değildir.[26] Ulusal güvenliğin ve aynı zamanda esaslı güvenlik menfaatlerinin tehlikeye girdiğini ABD iç hukukta yer alan Section 232 hükmüne dayandırmaktadır. Burada ileri sürülen kamu güvenliği tehdidinin maddi şartı, ithal edilen ürün ya da eşyanın belirli bir nedenden dolayı ulusal kamu güvenliğini tehdit altına sokmaya elverişli olmasıdır. Mutlaka ithal edilen üründen dolayı fiilen gerçekleşmiş bir tehlike ya da risk olması gerekmez – muhtemel bir tehlike yeterlidir bu anlamda. [27] GATT hükmüne benzer şekilde çokça yoruma açık hukuki terimler içeren bu hüküm ABD yönetimine geniş bir takdir marjı bırakmaktadır. Dolayısıyla GATT hükümlerine istisna getiren madde XXI dolaylı bir şekilde üye devletin kendisine dilediği gibi güvenlik menfaatleri hakkında karar verme imkanı vermektedir.
Hukuki Değerlendirme ve Sonuç
GATT’ın XXI maddesi çok geniş bir uygulama alanı bırakılmıştır. Öyle ki, madde lafzında, anlaşmadaki hiçbir hükmün, devletlerin ulusal güvenliklerine ve güvenliklerini sağlamak için alacakları tedbirlerin kapsamına halel getirmeyeceği belirtilmektedir. Dolayısıyla güvenlik tehdidi hasebiyle getirilen istisna GATT sözleşmesinin tamamını kapsayacak şekilde tasarlanmıştır. O nedenle de gümrük tarifesine getirilen üst sınırın yanı sıra aynı zamanda “en çok kayrılmış ülke tarifesi” ilkesine de bir istisnai hüküm niteliği taşımaktadır. Hal böyle olunca Trump yönetiminin Mart 2018’de aldığı önlemler GATT sözleşmesi madde XXI gereğince uluslararası hukuka aykırı gözükmemektedir.
Böylelikle madde metnini oluştururken Hazırlık Komitesinin asıl amacı katı kurallar karşısında, ulusal bir güvenlik tehdidi durumunda bir çıkış yolu tanımaktı.[28] 1949’da Çekoslovakya’nın şikayeti çerçevesinde gerçekleşen üçüncü oturumda maddeyi yorumlarken ileri sürülen argümanlar daha sonra oluşan dilemmanın da habercisiydi. Buna göre “devletin ulusal güvenlik menfaatlerinin tehdit altında olduğunu ancak üye devletin kendisi takdir edebilir. Bu nedenle her devlet bağımsız bir şekilde bu konuda kararını verebilmelidir. Fakat bu hareket özgürlüğü Sözleşmenin devre dışı bırakılmasına yol açmamalıdır”.[29] Sözleşmenin devre dışı bırakılmaması için harekete geçebilecek denetim mekanizması yine WTO’nun kendisidir. Burada akla gelen sorulardan bir tanesi de XXI. maddede yer alan güvenlik istisnasının DSB tarafından denetime tabi tutulup tutulamayacağıdır. Güvenlik istisnasının kapsamı hakkında devletler arasında farklı görüş ve eleştiriler hakim olsa da, bu zamana kadar konuyla alakalı bir “yargı kararı” verilmemiştir.[30] ABD yaptığı önceki açıklamalarında XXI. maddenin bir “self-judging-clause” olduğunu ve bu nedenle DSB’nin yargı yetkisine gitmeyeceğini savunmuştur. Fakat AB, Rusya-Transit Trafiği ile ilgili önlemler davasında farklı bir yaklaşım benimsemiştir. Buna göre GATT hükümleri uluslararası hukuka hakim olan “iyi niyet” ilkesi (Antlaşmalar Hukuku Viyana Sözleşmesi madde 26 ve 31/1) çerçevesinde incelenmelidir. Bu şekilde DSB, üye devletin keyfi uygulamasının da önüne geçmiş olunacağını ifade etmektedir.[31]
Görüldüğü gibi GATT madde XXI hükmünün bir sınırlamaya tabi tutulup tutulmayacağı ve dolayısıyla alınan önlemlerin nihai uygunluğu WTO nezdinde gerçekleşecek bir yargılamaya bağlıdır. Olası bir yargılamada WTO’nun alınan güvenlik tehdidi kararını hiçbir denetime tabi tutmaksızın kabul etmesi, diğer devletler nezdinde bir emsal karar niteliği kazanmasına sebep olur.[32] Böylelikle keyfi uygulamalar ve korumacılık politikasını hayata geçirmek için engeller kalkmış ve her önlem için söz gelimi hüküm bir hukuka uygunluk nedeni olarak ileri sürülebilir hale gelmiş olur. Bir diğer seçenek ise WTO’nun ABD’nin almış olduğu güvenlik tehdidi kararını iyi niyet kuralları çerçevesinde olmadığı gerekçesiyle reddetmesidir. Zira ABD bu hususun kendi takdirine bırakılmış olmasından bahisle WTO’nun ret kararını dikkate almadığı takdirde WTO’nun otoritesini üye devletler karşısında bir kez daha sarsmış olacaktır.
[1] In: https://www.bbc.com/news/business-52306001, son görülme: 17.06.2020
[2] Baran, Tülay: Dünyada Gümrük ve Ticaret Savaşları: Türk Vergi Kapasitesine Etkisinin Analizi. Customs and trade wars in the World: Analysis on the Impact on Turkisch Tax Capacity, Gümrük Ticaret Dergisi, sayı 18, 2019, sayfa 35
[3] A.e.
[4] Sadık Ünay, Şerif Dilek: Yeni Korumacılık ve Ticaret Savaşları, Ocak 2018, Sayı 228, SETAö sayfa 8, [https://setav.org/assets/uploads/2018/01/A228_.pdf] , son görülme: 6.07.2019
[5] Baran, Tülay: Dünyada Gümrük ve Ticaret Savaşları: Türk Vergi Kapasitesine Etkisinin Analizi. Customs and trade wars in the World: Analysis on the Impact on Turkisch Tax Capacity, Gümrük Ticaret Dergisi, sayı 18, 2019, sayfa 36
[6] DW: Strafzölle, Vergeltungszölle. Eine Chronologie, [https://www.dw.com/de/strafz%C3%B6lle-vergeltungsz%C3%B6lle-eine-chronologie/av-44552362] , son görülme: 6.07.2019
[7] Rudolff, Bettina: Yes, he can: Trump provoziert einen Handelskrieg. Die klügere EU gibt bei WTO-Regeln nicht nach, aber bei weiterer Zolleskalation, SWP-Aktuell 2018/A 36, ABD, Juli 2018, sayfa 1
[8] Geraets, Dylan: Export Restrictions on critical Minerals and Metals – Testing the Adequacy of WTO disciplines, World Trade Review; Cambridge, Bd. 16, Ausg. 1, Ocak 2017, sayfa 1
[9] https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org3_e.htm, son görülme: 17.06.2020
[10] Article 1 GATT: “With respect to customs duties and charges of any kind imposed on or in connection with importation or exportation or imposed on the international transfer of payments for imports or exports, and with respect to the method of levying such duties and charges, and with respect to all rules and formalities in connection with importation and exportation, and with respect to all matters referred to in paragraphs 2 and 4 of Article III,* any advantage, favour, privilege or immunity granted by any contracting party to any product originating in or destined for any other country shall be accorded immediately and unconditionally to the like product originating in or destined for the territories of all other contracting parties.”
[11] Tunçdemir, Cemal: Ticaret Savaşları Nedir ve Neden Herkes Bunu Konuşuyor?, Amerikan Bülteni, 07.03.2018, [http://amerikabulteni.com/2018/03/07/ticaret-savasi-nedir-ve-neden-herkes-bunu-konusuyor/] , son görülme: 6.07.2019
[12] Janik, Ralph: Im Handelskrieg „schweigen“ die Gesetze, 15.10.2018, [https://voelkerrechtsblog.org/im-handelskrieg-schweigen-die-gesetze/ ], son görülme: 17.06.2019
[13] Hélène Ruiz Fabri: Is There a Case – Legally and Politically – for Direct Effect of WTO Obligations?, European Journal of International Law, Volume 25, Issue 1, February 2014, sayfa 154
[14] Doğan, Fatig M.: Uluslararası Anlaşmalarının İç Hukuktaki Yeri ve Denetimi [http://diabgm.adalet.gov.tr/Resimler/Dokuman/2622020112417mfatih_dogan.pdf] son görülme: 17.06.2020
[15] Hélène Ruiz Fabri: Is There a Case – Legally and Politically – for Direct Effect of WTO Obligations?, European Journal of International Law, Volume 25, Issue 1, February 2014, sayfa 154
[16]Pauwelyn, Joost: “Enforcement and Countermeasures in the WTO: Rules Are Rules-Toward a More Collective Approach.” The American Journal of International Law, vol. 94, no. 2, 2000, pp. 335–347
[17] A.e.
[18] A.e., sayfa 337
[19] A.e.
[20] https://www.aa.com.tr/tr/ekonomi/dto-ceyrek-asirlik-tarihinin-en-buyuk-krizlerinden-birine-hazirlaniyor/1689257, son görülme 01.07.2020
[21] Janik, Ralph: Im Handelskrieg „schweigen“ die Gesetze, 15.10.2018, [https://voelkerrechtsblog.org/im-handelskrieg-schweigen-die-gesetze/ ], son görülme: 17.06.2019
[22] Herrmann/Glöckle: Der drohende transatlantische „Handelskrieg“ um Stahlerzeugnisse und das handelspolitische „Waffenarsenal“ der EU, EuZW 2018, 477, sayfa 2
[23] Philip Kunig, Robert Uerpmann-Wittzack: Übungen im Völkerrecht, 2006, Berlin, page 167
[24] Herrmann/Glöckle: Der drohende transatlantische „Handelskrieg“ um Stahlerzeugnisse und das handelspolitische „Waffenarsenal“ der EU, EuZW 2018, 477, sayfa 5
[25] Arnauld: Völkerrecht, 3. Auflage, Rd-Nr. 966
[26] Oeter in Ipsen: Völkerrecht, 7. Auflage, § 49 Rd-Nr.53 Herdegen’e atıfla: Internationales Wirtschaftsrecht
[27] Janik, Ralph: Im Handelskrieg „schweigen“ die Gesetze, 15.10.2018, [https://voelkerrechtsblog.org/im-handelskrieg-schweigen-die-gesetze/ ], son görülme: 08.07.2019
[28] World Trade Organisation: article xxi security interests [https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/art21_e.pdf]
[29] A.e.
[30] Nicolas Jung, Angshuman Hazarika: Trade Wars are Easy to Win? in: ZEuS Zeitschrift für Europarechtliche Studien, ZEuS Jahrgang 21 (2018), Heft 1, Sayfa 8
[31] A.e., sayfa 12
[32] Janik, Ralph: Im Handelskrieg „schweigen“ die Gesetze, 15.10.2018, [https://voelkerrechtsblog.org/im-handelskrieg-schweigen-die-gesetze/ ], son görülme: 15.07.2019
